有段时间，山东省东营市东营区财政局长张俊海感到他这“财神”难当了，在区“两会”上，代表、委员“炮轰”财政预算“太粗糙”、“看不懂”、“不透明”；同时，区属一些部门对财政推行的部门预算、国库集中支付等改革很有意见，责怪财政把他们的财权给“捆紧”了，花钱“不方便”了。张局长感到委屈，为了预算更透明，财政已尽了最大努力，搞改革也是财政在执行政府的决策，怎么把“不满意”归到了财政局长头上！来自两方面的指责，让张俊海一下子坐在了矛盾的“焦点”上，结果在年终全区局级领导评选先进中，工作一向出色的他却因低票而落榜，好在组织上主持公道，才使张俊海成为该年度的先进个人。这是发生在东营区2002年的事情。这虽然曾是一个基层财政局长遇到的困惑，但同样也是中央和地方财政部门领导经常面对的矛盾和问题。

　　怎么才能把国家的钱花明白，花规范，花出效益？近年来随着财政投入的不断加大，资金使用和管理中的矛盾越来越突出，使得财政部门时常处于“两难”境地。一面是各界要求预算透明，一面是部门花钱要更多的“自主权”，面对每年“两会”代表、委员要求细化预算的呼吁，面对财政资金管理和使用不规范的漏洞，财政部对财政管理体制进行改革的愿望越来越迫切。而要做到预算明细、规范花钱，改革不是财政一家的事情。按照中央预算法规定，中央预算是由部门预算组成的，而出现“粗预算”的实际情况是，几年前的部门预算只是几个部门的预算，国家130多个所有一级预算单位的预算没有部门预算，中央预算不是部门预算的汇总。也就是财政部提交的中央预算只是部门预算中的一个部分，即财政预算拨款部分，其他部分包括预算外资金和基金等财政性资金并不在提交人大的预算之中，这自然导致部门预算“太粗糙”、“不透明”。预算编制粗糙的责任在哪里？当然是外部因素造成的。但财政部深切感到，财政管理体制改革虽然难度很大，但必须加速推进，而且再难也要搞。2002年初，财政部上报的加快财政管理体制改革的方案，得到了国务院的大力支持。

　　部门预算改革直逼资金管理“死角”

　　在中央的支持下，财政部把部门预算改革推入了快车道。

　　其实推行部门预算改革，财政部一直在艰难地进行着。财政部在1999年以来预算制度改革的基础上，2002年制定了《中央本级基本支出预算管理办法》和《中央本级项目支出预算管理办法》等一系列预算管理制度，从而加大了改革力度。

　　制度设计透着“精细”。基本支出反映部门维持正常运转方面的支出，采取定员定额管理方式；项目支出反映部门事业发展方面的支出，采取项目库管理方式，按照项目重要程度，分别轻重缓急排序，使项目经费安排与部门事业发展规划和年度工作重点紧密结合，逐步建立起项目滚动安排的管理机制。这一改革，打破了长期以来部门花钱“粗放化”的方式。

　　在此框架下，从2003年起，财政部不断完善基本支出和项目支出管理方式，在基本支出管理方面，首先不断扩大定员定额改革试点范围。2002年对中央102个部门进行定员定额试点，到2007年已经扩大到120个行政单位、2个事业单位。其次推行实物费用定额改革试点。2004年选择了审计署等5个中央部门进行实物费用定额标准试点，实物费用定额标准的实施范围以房产、车辆作为主要内容，探索政府资产实物管理与预算管理实现有机结合的有效途径，2005年试点部门进一步扩大到18家。在此基础上，大力完善定员定额标准体系，细化预算内容。在项目支出管理上进一步明确了项目分类，将支出项目按照轻重缓急进行排序，分门别类进行安排，初步实现了项目支出的滚动管理。

　　部门预算的深入推进，使预算管理实现了四大效能。

　　初步建立起了与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制。由于部门预算按基本支出和项目支出进行编报，提高了预算细化程度，部门开始注重按职能和工作计划编报预算，保证了预算能够真实、全面地反映部门行使职能的需要。这样，财政部门能够及时汇总各预算单位的预算需求上报国务院，各预算单位能够根据国务院确定的财政支出结构，科学、规范地分配中央财政预算资金。

　　预算编制方式发生重大改变，预算编制的准确性进一步提高。部门预算改革后，中央各部门打破了过去按基数编报预算的方法，开始注重按职能和工作计划从基层预算单位开始编制预算，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位。这种编制方式避免了代编预算的随意性，理清了部门所应承担的责任，使预算安排与本部门的工作特点紧密结合，促进了部门预算观念的增强。

　　强化了预算约束，预算的计划性和严肃性得到增强。部门预算改革的推行，改变了传统的“基数法”预算编制方法，将部门所有支出划分基本支出和项目支出，分别采取定员定额和项目库管理的方式进行编制，初步实现了预算资金管理的标准化和规范化；改变了过去层层留“机动经费”的做法，减少了资金在中间环节的滞留，提高了预算的年初到位率；改变了对预算外资金、各种政府性基金均由单位自行安排的传统预算编制方式，能够按照综合预算的要求，将预算外资金纳入预算管理或实行收支脱钩管理，加强了对预算外资金的规范管理。

　　预算透明度不断提高，强化了全国人大对预算的监督。财政部在向全国人大报送按功能汇总的中央财政总预算的同时，报送部门预算的数量逐年增加。从2000预算年度，所有中央一级预算单位开始试编部门预算，并将农业部、科技部等4个部门的部门预算报送全国人大审议，到2007年报送的部门已经增加到40个。同时，报送全国人大审议的部门预算内容不断细化，中央财政用于教育、科技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况报全国人大审议，对不能列入部门预算的项目的详细安排情况，也向国务院报告并转送全国人大备案。

　　收支分类改革让预算“通俗易懂”

　　随着公共财政体制的逐步确立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项改革的不断深入，我国原有科目体系已不适应政府职能的转变，不能清晰反映政府职能活动，制约财政管理的科学化和财政管理信息化，不利于强化财政预算管理和监督职能，与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应的弊端越来越明显，阻碍了预算的公开透明。

　　针对这些问题，党中央、国务院对财政部推行的政府收支分类改革非常重视，提出了一系列明确要求。2005年底财政部制定的《政府收支分类改革方案》正式实施。改革直奔一个目的：公开透明。按新科目编制的预算符合市场经济条件下公共财政的基本要求，既要说得明白，也要让一般老百姓看得懂。改革后的收入分类全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。

　　为有效推进政府收支分类改革，对全国财政系统、预算系统开展了前所未有的大规模培训。各级预算、国库、信息网络中心、财政监察专员办以及各部门、各预算单位组织的业务培训达数十万人次。中央财政先后举办了五次大规模培训，参加培训的中央部门、地方财政部门、财政专员办的各级财政财务人员约4000人次，各级政府自行组织的培训总人数达数十万，使人员业务素质普遍得到提高，有力地推进了改革的进程。

　　新建立的政府支出功能分类体系，清晰地反映了政府各项职能活动，同时根据政府管理和部门预算的要求，统一了按支出功能设置类、款、项三级科目，从而建立起了新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细、透明地反映政府各项支出的具体用途。

　　打开政府收支分类科目网络，可以对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的、干了什么事、怎么干的，这为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供了全面、真实、准确的经济信息。

　　项目支出按经济分类编制预算，提高了项目支出预算管理水平，准确地反映了政府各项支出的具体用途，实现了项目支出预算由粗放向科学、规范管理转变，提高了财政资金使用的安全性和有效性。在今年的“两会”上，财政预算的强化和透明，受到了代表、委员的欢迎。
(中国财经报　宁新路　2007-7-6)

(zhengbo)